铁路改革亟需理顺三对关系

　　喻文光

　　在今年3月的国务院机构改革中，最引人注目的莫过于与共和国同岁的铁道部被撤并，新组建成立中国铁路总公司。决策者从政企分开入手，理顺铁路与国家的关系，扫清了铁路改革的制度性障碍，但铁路改革的顺利进行，还必须理顺铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系，并将其用法律的形式确定下来。

　　铁路行业内垄断与竞争之间的关系

　　我国的铁路总公司在政企分开后，如何进一步拆分，是采取网运分离的所谓“竖切”模式，还是运用网运合一的所谓“横切”模式，是目前我国专家学者关于铁路下一步改革的争论核心问题。笔者认为，从经济角度而言，由于铁路基础设施和运营业务经济属性不同，可以分离，但在组织结构上具体选择网运分离还是合一模式，取决于三方面因素：地理因素，市场因素和功能因素。无论采取哪种模式，都应该从促进竞争，提高铁路运营效率的目的出发。不过，从其他国家铁路改革的经验来看，没有证据表明网运合一的模式具有优越性。日本是实行这种模式的典型国家，但其铁路私有化改革后，铁路在交通行业中的市场份额不升反降，而且为铁路消减负债的目标也只部分得到实现。相反，网运分离的模式则被实践证明对于铁路的发展具有积极有效的推动作用。因此，我国可以借鉴国外铁路改革以及国内电力和电信改革的经验，在铁路行业实行网运分离的模式，避免网运合一模式下，拥有路网的公司利用控制路权的优势排挤其他竞争者进入铁路运输市场，损害真正的、直接的竞争。

　　铁路改革中的市场化与私有化的关系

　　政企分开后铁路改革深层次的问题就是市场化，必须构建市场竞争体系，使铁路企业真正成为市场主体，在市场竞争中生存发展。但有舆论抨击市场化改革会导致国有铁路企业“私有化”。市场化是否等同与私有化呢？这首先涉及到对私有化的理解。私有化也被称之为民营化，在学理上一般包括三类：形式私有化、实质私有化和功能私有化。形式私有化也称组织私有化，是指完成公共任务的机构转变成为私法上的组织(如有限责任公司、股份有限公司)，但国家仍然承担提供公共产品和服务的责任。日本国铁拆分后将三个盈利好的公司上市，不再属于国家，即为实质私有化。功能私有化则指国家仍然承担监管和保障责任，但公共任务的履行则通过特许经营等公私合作的方式交由私人去完成。例如，瑞典将铁路基础设施的建设、维护通过招投标的方式委托私人完成。我国铁路改革政企分开实际上已经迈出了形式私有化的第一步。需要探讨的是下一步的改革中能否进行实质私有化。其他国家铁路私有化改革的经验证明，对铁路基础设施不能进行实质私有化。因为铁路基础设施具有自然垄断性质，若私人拥有所有权，其在追求利润最大化的动机驱使下，会在基础实施的维修、养护以及新路线的修建方面吝于投资，而且会利用自己的垄断地位，在交通运输和财政政策方面对政府施加压力，来实现私人利益。因此，可以借鉴德国作法，在铁路基本法中明确规定，铁路企业以私法上的公司形式运营，但铁路基础设施属于国有，国家控股，如果要转让股份，必须有法律依据。

　　铁路改革中市场竞争和政府监管的关系

　　提高铁路效率和效益的关键在于创建市场化的环境，引入竞争是重点。我国铁路改革主要的目的也是打破垄断，引入竞争。但如前所述，铁路产业不是所有的领域都具有可竞争性。所以应当首先将具有自然垄断性质的铁路基础设施和非自然垄断性质的铁路运营分开，建构铁路运营的竞争平台，创造平等的竞争条件；其次，通过全国和地方铁路公司的重组和拆分，成立多个客运和货运公司，重构竞争主体。最后，消除铁路市场进入和退出的障碍，降低沉淀成本，提高可竞争性。在铁路产业内部引入竞争，必须充分考虑规模经济和范围经济的影响，处理好规模经济与市场竞争的关系，实现既有利于保持竞争又有利于发挥规模经济的有效竞争。在铁路领域形成竞争性的市场结构后，改革成败的关键因素就是如何建构政府的监管体系。监管对于铁路改革极其重要的主要原因在于：首先，不论铁路行业的组织形式如何，铁路网络都是自然垄断的，为了避免其滥用这种垄断地位，都必须进行国家监管。其次，在铁路方面的制度改革需要谨慎小心、循序渐进地进行。在此过程中必须有严格的监管来防止公共利益受损。需要指出的是，监管固然重要，但监管无法克服铁路改革制度结构上先天的缺陷和弊端。因此，前述两种关系，即垄断与竞争、市场化与私有化的关系建构就非常重要，是监管能够发挥实效的前提。来源法制日报——法制网)